行政事业单位预算绩效管理探析

周小婷

 

（商洛学院，陕西 商洛 726000）

摘要：近几年，随着财税体制改革以及对行政事业单位预算管理的重视，预算绩效管理作为预算管理的一个重要组成部分，其对行政事业单位资源优化配置的科学性、优越性逐渐凸显出来，对考核行政事业单位预算执行效果和资金使用效益起着非常重要的作用，但行政事业单位的预算绩效管理在实施过程中仍存在一些问题。本文通过对行政事业单位预算绩效管理的必要性以及所存在的问题的分析，并提出针对性的解决措施，完善行政事业单位的预算绩效管理，最大限度的发挥其对资源优化配置的积极效应，从而提升行政事业单位的公共服务能力。

关键词：行政事业单位  预算绩效管理  探析

近年来，财政部积极推进预算绩效管理，不断深化预算管理改革，加强预算绩效制度建设，积极开展预算支出绩效评价，合理应用评价结果。通过几年实践探索，积累了一定经验，取得了一定成效，绩效评价逐渐走向规范化、制度化，初步树立了重效率和效益的绩效理念，增强了行政事业单位的绩效意识，提高了财政资金的使用效益，绩效评价报告已成为行政事业单位进行经济决策的重要依据。但随着社会经济的发展及行政事业单位内部管理的不断完善，相应对以财政拨款为主的行政事业单位预算绩效管理提出更高的要求，因此，根据行政事业单位的实际，完善适宜行政事业单位的预算绩效管理体系尤为重要。本文从行政事业单位如何构建科学高效的预算绩效管理体系建设的必要性着手，分析了目前行政事业单位预算绩效管理存在的问题，并针对这些问题以及进一步完善行政事业单位预算绩效管理评价体系提出了相应措施。

一、行政事业单位预算绩效管理的必要性

（一）行政事业单位加强预算绩效管理是依法行政、建设法治财政的必然要求

新修订的《预算法》明确规定，政府各级预算应当坚持“讲求绩效”的原则；“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”；各级财政部门、各预算单位的预算编制，应当参考有关支出的绩效评价结果；各级人大要重点审查“财政资金的使用及绩效情况”等，“绩效”一词在新预算法中出现了六次，充分说明在新预算法中绩效管理的重要性，因此，作为使用公共财政资金的行政事业单位加强预算绩效管理是进一步提升行政事业单位服务效能，深化预算管理体制改革，建立现代财政制度，协调和推进“四个全面”战略布局具有重大的政治和社会意义。也是依法行政、建设法治财政的必然要求。

（二）行政事业单位预算绩效管理改革是深化财政改革的必然要求

财政部在认真总结各地经验做法的基础上，将预算绩效管理概括为“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。全过程预算绩效管理机制立足于预算编制、执行、完成各个环节，通过绩效目标管理提高财政资金的预算编制绩效；通过支出监控提高财政资金的执行绩效；通过绩效评价结果反馈、应用，提高财政资金的使用绩效；绩效评价结果又反过来影响预算分配，形成了一个相对闭合的管理模式，对推动财政管理由重投入，轻产出；重分配，轻管理；重过程，轻结果，向以结果为导向、注重财政资金使用效益转型，起到了积极的促进作用。

（三）行政事业单位预算绩效管理是科学化精细化预算的出发点和落脚点

目前，我国大多数行政事业单位预算编制还处在初级阶段，离科学化精细化预算仍存有一定的差距，但新预算法的最大亮点就是强调预算的绩效管理，并要求将预算绩效管理贯穿于预算的全过程，包括预算编制、执行、评价、反馈等环节。因此，行政事业单位要实施全过程的预算绩效管理，科学化精细化的预算编制是基础，预算绩效管理倒逼行政事业单位要围绕政府和单位的绩效要求，实施科学民主决策，全员参与，细化流程，做到预算编制的科学化精细化，提高公共资源的有效配置，为在行政事业单位全面推进预算绩效管理工作奠定良好的基础。

二、行政事业单位预算绩效管理存在的问题

（一）行政事业单位预算绩效管理环境不够完善

一是行政事业单位对预算绩效管理的重视程度不够。近年来，虽然行政事业单位预算编制时引入了绩效管理的理念，但受传统经济观念与管理体制的影响，很多行政事业单位领导及部门员工仍对预算绩效管理缺乏足够的重视，尤其对绩效考评缺乏认识，认为预算编制及绩效考评是财务部门的工作，与各个部门没有关系，大家都是只重视预算资金的申请，很少考虑资金使用效益，根本没有共同协作的理念。二是行政事业单位预算绩效管理评价的规章制度尚不完善。政府绩效管理也缺乏统一的政策指导和法规保障，缺乏绩效规划、绩效报告等制度框架，开展工作的可操作性不强，绩效管理的随意性较大，缺乏长效机制，推行考评的广度、深度和力度容易受到影响。三是行政事业单位财务队伍建设薄弱。行政事业单位大多数财务部门的领导不是专业出身，财务人员也是五花八门，专业素养不够，仅仅停留在简单的报账业务上，涉及职业判断的绩效评估对他们自身来说都很难掌握，让他们去组织实施具体的预算绩效管理很难取得应有的效果。

（二）行政事业单位预算的科学化精细化水平较为薄弱

行政事业单位目前的预算大多数还处于粗线条管理，预算的科学化精细化水平较为薄弱。一是目前仍有部分单位的预算编制没有全口径，还有一部分资金游离于预算之外，而决算时收支又都是全口径的，这样编制的预算本身就失去综合预算的意义，而且预算与决算根本无法对比，难以进行绩效考核。二是基本经费的类款项不够细化且没有统一的定额标准，随意性较大。有标准的往往又与单位的实际情况不符，没有考虑地域业务差异，如果按此标准，很难执行。此外，基本支出涵盖的范围不够全面，且基本支出和项目支出没有明确的划分标准，造成预算编制时容易混绕界定不清。三是项目预算没有对具体的申报格式标准有详细的要求和指标，财政部门依什么标准如何评项目更是一无所知，虽然申报项目时对立项依据，测算标准，预期效果有要求，但由于没有量化的具体约束指标，大多数单位都是简单的描述，项目上报时从内容也没具体的要求，这样给大家造成报好报坏一个样，还往往给财务部门和业务部门造成矛盾，让业务部门认为财务部门难为大家，而且在评价项目时由于不透明的评价程序，造成预算单位拿到的项目可能并不是预算单位与年度任务和工作计划完成的必做项目，而是搭车要钱的项目，挫伤业务部门上报项目预算的积极性，项目预算的科学性明显不足。

（三）行政事业单位绩效评价指标体系不科学

财政部出台了《财政支出绩效评价暂行办法》《预算绩效评价共性指标体系框架》等相关制度，但是由于我国行政事业单位推出绩效评价较晚，不管是绩效评价暂行制度还是指标体系都不够完善，评价指标很不科学。首先，财政支出绩效评价办法对评价主体缺乏合理的界定，缺乏一个权威的有独立性的第三方机构来履行绩效评价工作，这样评价出的结果科学性有效性很差，评价结果会大打折扣。其次，设计的考核评价指标大多数都是定性指标，没有具体量化的指标，而且覆盖内容不够全面，评价标准单一，指标的区分也不是很明显，根本没有考虑行政事业单位的业务实际及行政事业单位的实际状况实行分类分步骤评价，而是一刀切的评价标准和方式，更多的是考核指标的财务效果，没有和单位业务融合起来，评价的方式，评价的标准不够合理公开透明，根本不知道是参照什么样的标准，具体是如何评价的，大家看到的只是一个结果。因此，不具有实用性和可操作性，也没有真正的发挥绩效考评最主要的在过程中的纠偏功效，评价的结果给人的感觉更像是对财务状况的考评，而不是对绩效的考评。这样，绩效评价就没有达到绩效应有的效果，只是为评价而评价。

三、进一步完善行政事业单位预算绩效管理的措施

（一）创造良好的预算绩效管理环境，提高行政事业单位人员的预算绩效意识

一是通过组织部门对行政事业单位领导特别是“一把手”举办专题讲座进行预算法及相关预算绩效管理办法的培训学习，提高单位领导特别是“一把手”对预算绩效管理重要性的了解与认识，让单位“一把手”对本单位预算绩效管理的实施负主要责任的自觉意识，取得领导对预算绩效管理的理解和支持，也通过领导对下属的宣传与要求，让预算绩效管理深入人心。二是建立健全预算绩效管理制度建设。预算绩效管理能否有效实施，健全的制度建设是关键。虽然，《预算法》《财政支出绩效评价管理暂行办法》《关于推进预算绩效管理的指导意见》等相关制度都对行政事业单位的预算绩效管理都有相关的规范要求，但是，相关制度大多都是从宏观层面谈预算绩效管理，可操作性太差，因此，必须尽快结合行政事业单位的实际，建立健全行政事业单位绩效管理制度，为预算绩效管理的具体实施保驾护航。三是加强行政事业单位财务队伍建设。行政事业单位财务队伍的素质决定了预算绩效管理实施的好坏，有了好的组织架构以及规范的制度，没有好的队伍去实施，仍是没有灵魂的制度，因此，必须建立一支具有专业素养的优秀高效的人才队伍，确保行政事业单位预算绩效管理工作健康、有序、高效地开展。

（二）提高预算的科学化精细化水平，推动预算绩效管理建设

预算的科学化精细化是推动预算管理绩效建设的基础。因此，行政事业单位在编制预算时要改变以往的为“编预算而编预算”的这种理念，必须紧紧抓住预算编制这个“龙头”，努力提高部门预算编制的科学性、准确性和精细化程度。收入预算按照全口径预算的要求，不留死角。支出预算结合自己部门的年度计划和业务特点充分实现业财融合，科学预测制定基本支出的定额标准，把预算细化到具体类款目上，让基本支出预算更加科学规范，为实施预算绩效管理评价指标提供科学的依据。其次，对于项目支出预算应该把预算绩效管理实现关口前移，在编制项目预算时就告诉预算单位具体的项目考核标准及考核办法，让预算单位能按照相关考核标准和办法细化项目预算，达到以考核促进管理的目的。最后，必须注意目标的设置一定要切合实际，既要求目标值不能过高，也要求目标必须是该项目涉及范围之内，且考量的时间不能过长。同时，应结合预算单位长远目标和近期目标，编制项目滚动预算，保持预算的持续性，使预算与实际情况互相适应，充分发挥预算的指导和控制作用。从另一方面也堵塞了预算单位在年度项目资金没用完担心财政收回而千方百计的突击花钱的行为，提高了财政资金的使用效益，从而进一步推动预算管理绩效建设。

（三）科学完善的预算绩效评价体系，为预算绩效管理保驾护航

预算绩效评价体系的科学性、实用性和可操作性是对预算绩效管理客观、公正的前提。由于行政事业单位业务的特殊性，他们提供的更多的是公共产品，公共服务，公益事业，不像企业那样可以直接看到经济效益，很难用简单的成本、产出以及效率等指标对其进行评价。结合当前我国行政事业单位的绩效评价体系的现状，大家认为采用澳大利亚的预算管理绩效模式“强调预算执行过程中的刚性，在执行的过程中，赋予各部门更大的灵活性”，对行政事业单位根据其提供公共产品、公共服务、公益事业的特性，实行分类评价，分阶段，分步骤逐步建立健全科学完善的预算绩效评价体系。首先，从项目预算着手，将与部门职能以及单位年度重点任务、社会效益等紧密联系的项目作为考评的主要对象，计算出该项目实施的最优值或同行业内该项目的最优值作为标杆制定相应的评价指标。其次，在选择单位预算管理绩效考评指标时，能量化的指标尽量量化，不能量化的尽量具体化，从而增强预算绩效管理考评的实际可操作与绩效考评结果的应用价值。同时，针对行政事业单位产品的特殊性，财政部门应制定一套具有共性的具体考评指标，以便增强行政事业单位绩效考评结果的纵向可比性以及不同部门的横向可比性，提高财政资金的使用效益。

科学有效的预算绩效管理不仅可以促使行政事业单位节约资金，提高资金使用效益，也可以迫使行政事业单位用有限的财政资金为大家做更多的实事，提供更好的公共产品和公共服务，满足各个方面、不同层级的需要，从而实现财政资金分配的科学性和公平性，优化资源配置和项目立项。同时，阳光财政要求“绩效”指标的公开量化使得其经济运行行为更加规范高效，最大限度的发挥预算绩效管理对资源优化配置的积极效应，从而提升行政事业单位在公共服务能力方面发挥的积极作用，推动整个经济社会健康可持续发展。

 

参考文献：

[1] 李少玉.行政事业单位预算绩效管理[J].现代经济信息.2016（21）

[2]徐少芬.行政事业单位加强预算绩效管理的若干思考[J].行政事业资产与财务，2015（22）

[3]刘奕麟.论行政事业单位的财务监管[J]. 南华大学学报(社会科学版)，2014（15）

[4]渠力强.构建行政事业单位预算绩效考评体系的思考[J] .现代经济信息,2012(3)

[5]廖晓军.明确目标 扎实工作 全面推进预算绩效管理[J]. 中国财政, 2011(11)

作者简介：

周小婷（1974-），女，陕西商州人，高级会计师，现任职于商洛学院

本篇论文获2017年度中国总会计师优秀论文二等奖。